Roma 1/6/2004

Funzioni Centrali

Documento di orientamento sulla stagione contrattuale 2002/2005 ed elezioni RSU

La stagione contrattuale 2002/2205 e le elezioni per le RSU che si terranno alla fine di quest’anno, si svolgono in una condizione straordinariamente difficile, segnata dalla politica governativa di attacco pesante ai diritti del lavoro e a quelli di cittadinanza. Questo attacco, nelle Pubbliche Amministrazioni, ha una doppia ricaduta sui lavoratori, in quanto fornitori dei servizi che devono garantire i diritti di cittadinanza e in quanto soggetti che rivendicano i diritti legati alla condizione di lavoratori dipendenti.

Nelle amministrazioni centrali, inoltre, questa condizione generale si somma ai possibili esiti della discussione in atto sulla devolution, che interviene sulle modifiche già apportate al Titolo V della Costituzione. 

Abbiamo quindi la necessità di tenere strettamente collegata l’azione quotidiana, di contrattazione e vertenziale, alle scelte politiche generali, così da fornire un quadro unitario chiaro e facilmente percepibile da parte dei lavoratori e delle lavoratrici delle Funzioni Centrali. Dobbiamo rilanciare il nostro impegno e l’impegno dei lavoratori delle amministrazioni centrali verso un contenuto del lavoro e un’organizzazione del lavoro che garantisca sempre meglio e sempre più diffusamente i diritti di cittadinanza.

Per raggiungere questo obiettivo è fondamentale la capacità di portare questa discussione il più possibile dentro i posti di lavoro, attraverso un coinvolgimento degli eletti nelle Rsu durante la fase di elaborazione e successivamente ad essa. 

L’azione di Governo si sta caratterizzando anche per le modifiche che vengono via via apportate al D.Lgs. 300/99. Modifiche che stanno smantellando quella stagione di riforme che avevamo contribuito ad avviare, pur nella differenze di ruolo rispetto al Governo precedente e con diverse opinioni su alcuni contenuti. La riforma del gabinetto Berlusconi sta attaccando l’unitarietà di alcuni funzioni e il ruolo che lo Stato, entità non sovrapponibile con l’Esecutivo, deve avere nel nostro Paese. Inoltre, stiamo assistendo ad un accentramento di potere da parte del Ministro dell’Economia e Finanze, che non è semplicemente rivolto alla definizione delle politiche economiche ma anche al funzionamento della macchina amministrativa. Non a caso tra i Ministeri che si stanno svuotando di competenze ci sono quelli della Funzione Pubblica e delle Attività Produttive. Così come il Coordinamento delle funzioni ispettive, da parte del Ministero del Lavoro, così come disegnato dal recente schema di D.Lgs. pone seri problemi di efficacia dell’azione ispettiva degli Enti e ne mette in discussione l’autonomia.

Dobbiamo costruire discussioni pubbliche e definire, conseguentemente, proposte su come pensiamo debba essere organizzata la singola amministrazione, su quale debba essere il suo ruolo nel funzionamento dello Stato e quale può e deve essere il contributo della contrattazione integrativa al raggiungimento di questi obiettivi.

La prospettiva, attraverso la quale definire i nostri obiettivi, nonché valutare le iniziative del Governo, deve essere quella della Pubblica Amministrazione garante e fornitore dei diritti di cittadinanza. Quindi occorre contrastare la logica aziendalistica che pone come obiettivo prioritario dell’azione pubblica l’efficacia e l’efficienza dei servizi resi, invece di considerarli come strumenti e requisiti per garantire i diritti. 

A giugno dello scorso anno abbiamo firmato il CCNL 2002/2005, e il biennio economico 2002/2003, per il Comparto dei Ministeri, a settembre quello per il Comparto degli Enti Pubblici, a maggio il primo CCNL per la Presidenza del Consiglio e per le Agenzie Fiscali. Accordi che i lavoratori hanno valutato positivamente poiché, da un lato hanno dato una risposta concreta, anche se non esaustiva, alla questione salariale, dall’altro hanno confermato la coerenza della nostra azione con la battaglia generale sui diritti di tutta la CGIL, a partire dalla conferma delle tutele per i cosiddetti lavori flessibili.

Accordi che si inseriscono nella difficile battaglia per il mantenimento e la conferma del ruolo del CCNL, che abbiamo realizzato, nella maggior parte dei comparti rappresentati dalla Categoria, a due anni dalla scadenza naturale. 

La conclusione positiva dei negoziati per il rinnovo dei CCNL è dovuta in buona parte alla capacità di mobilitazione dei lavoratori, nonché all’azione unitaria con Cisl e Uil. Un rapporto costruito e mantenuto sul merito delle questioni, nella fase di presentazione della piattaforma, nella fase di mobilitazione e nella fase negoziale fino alla firma dell’intesa. Non sempre questa unità ha avuto lo stesso livello, nei rapporti all’interno dei singoli ministeri o singoli enti. Ma anche in questo caso il punto dirimente deve essere sempre il merito delle questioni che vengono poste, ribadendo l’irrinunciabilità dei principi sanciti contrattualmente. 

Occorre riflettere anche sui cambiamenti che sono in corso nel ruolo che le organizzazioni sindacali autonome esercitano, con una minore capacità di orientamento rispetto al passato, nonché la decisione di sottoscrivere i CCNL a differenza di quanto è successo con i precedenti rinnovi. 

Il rinnovo del contratto non ha esaurito le vertenze aperte nelle Funzioni Centrali. La più importante e la stabilizzazione del lavoro precario.

Con l’assemblea nazionale, tenuta a dicembre, dei lavoratori a tempo determinato e con contratto di formazione lavoro, abbiamo assunto un impegno importante e modificato la natura della vertenza: dalla ricerca di una soluzione a livello di singolo ente o ministero a vertenza generale contro il lavoro precario. Questa vertenza, che supporta le vertenze già aperte anche rispetto ad altre tipologie di lavoro, assume un’importanza strategica a sostegno della difesa del lavoro pubblico. Dobbiamo affermare con fermezza che siamo contro la precarietà dei servizi offerti dalle P.A. e contro la precarietà del lavoro che si traduce in precarietà della vita.

La nostra proposta è di avviare immediatamente, per concludere nel triennio 2004/2006, la stabilizzazione dei lavoratori a tempo determinato, attraverso procedure concorsuali. Procedure che, invece, sono state già esperite nella fase di reclutamento per i lavoratori con contratto di formazione lavoro, per questi lavoratori chiediamo, quindi, l’immediata trasformazione a tempo indeterminato.

La devolution e tutta la polemica e la critica nei confronti del centralismo e della burocrazia si nutrono delle inefficienze della macchina organizzativa pubblica, colmare le carenze d’organico con i lavoratori precari o ricorrendo alle esternalizzazioni misura il grado di interesse dell’Esecutivo a stabilizzare e  migliorare i servizi che  la P.A. deve fornire ai cittadini e al sistema delle imprese e fornisce o toglie, anche ad un livello diffuso, argomenti ai sostenitori di un ritiro della Stato dalle funzioni centrali.

Che il lavoro precario produca precarietà della vita è una constatazione che ci porta oltre la rivendicazione sindacale classica per avviare una riflessione più generale che metta al centro il fatto che i lavoratori sono persone e non risorse umane.

In ogni caso sulla precarietà del lavoro pubblico in tutte e due le accezioni descritte scontiamo una generale inadeguatezza nel rapporto con le controparti a tutti i livelli. Siamo in presenza di fenomeni che nella maggioranza dei casi sfuggono alla contrattazione e al rapporto con le OO.SS. Questa situazione deve essere corretta, costruendo di pari passo una battaglia culturale all’interno dei posti di lavoro dove possono allignare tendenze portate a considerare la precarietà del lavoro in termini di prevalenza dei diritti di chi ha un contratto a tempo indeterminato e non come impoverimento generalizzato dei diritti di tutti, dobbiamo ribadire che la stabilizzazione dei lavoratori precari serve per difendere il lavoro pubblico e, quindi, anche il posto di lavoro di chi oggi è a tempo indeterminato. Pertanto non può esserci contrapposizione né indifferenza . Con riguardo al fenomeno delle esternalizzazioni  dovranno essere previste norme di garanzia che impongano sia a livello nazionale che a livello di singola RSU la verifica delle obiettive esigenze che danno origine al richiesto spostamento di attività esterne.  Dobbiamo contrastare duramente l’esternalizzazioni di attività che fanno parte integrante della “missione” della singola Amministrazione, e valutare la possibilità di aprire vertenze per reimmettere nel pubblico analoghe attività eventualmente privatizzate. In ogni caso dovrà essere previsto un codice sociale per il lavoro nel pubblico che impegni le imprese erogatrici di beni e servizi alle amministrazioni al rispetto di alcuni parametri da individuare. Meglio se questi parametri si individuassero a livello di comparto, ma nel caso non ci si riuscisse bisognerà porre la questione anche al livello della singola amministrazione. Conquistando il principio che il rapporto di lavoro non è atomizzato ma riguarda tutto ciò che succede sotto lo stesso tetto.

Occorre individuare e praticare una mobilitazione generale dei comparti per definire un percorso di stabilizzazione che veda la sua definizione prima della prossima Finanziaria e che tenga insieme i due poli della questione precarietà del lavoro – precarietà dei servizi erogati. 

La disdetta dei contratti per la spendibilità dei buoni pasto, da parte degli esercizi aderenti a Confcommercio, rende esplicito un problema non nuovo. Una quota di retribuzione in natura, pari ad un incremento contrattuale, viene sottratta al reddito dei lavoratori e alle lavoratrici dei ministeri e degli enti.

Dobbiamo valutare se concentrare la nostra azione solo sulla spendibilità dei buoni pasto, anche alla luce delle nuove disposizioni della Finanziaria in merito alla non obbligatorietà di stipulare contratti tramite Consip, ovvero intraprendere la strada dell’istituzione, per via contrattuale, dell’indennità sostitutiva di mensa tenendo conto della natura retributiva della stessa con le conseguenti regole fiscali.

Vale la pena riflettere sugli imbarazzi a cui siamo soggetti dal ciclico ricorso all’azione giudiziaria collettiva con la quale ci troviamo a fare i conti. Non c’è dubbio che è una tipologia di iniziativa “sindacale”, quasi l’unica ormai per alcune organizzazioni, che ha presa sui lavoratori, sia perché in alcune occasioni, anche significative in termini economici, i ricorrenti hanno vinto le cause sia perché poco impegnativa sul piano della mobilitazione.

Questo fascino non può determinare l’orientamento politico della nostra azione. Vale anche la pena ricordare che facilmente facciamo cadere nel dimenticatoio tutti i ricorsi promossi nel tempo che non hanno avuto nessun riscontro positivo in termini collettivi. E’ noto, inoltre, che una sentenza di un Tribunale di per sé non è molto significativa. Così come non può essere oscurato che l’utilizzo dei ricorsi nega nella sostanza la rivendicazione contrattuale. Con questa strada, inoltre, si rafforza la linea, tanto cara al Governo, dell’intervento legislativo nel rapporto di lavoro. 

Firmati i CCNL si apre la stagione dei Contratti Collettivi Integrativi. A parte alcune situazioni, questa stagione deve essere ancora affrontata. Lo dovrà essere con la consapevolezza che il segno che daremo sarà importante per una valutazione che daremo degli stessi CCNL. Così come dobbiamo avere la consapevolezza che cade nell’anno delle elezioni RSU. Sarà questo, quindi, un elemento che dovremo valutare per orientare le scelte. Generalizzare lo spostamento di potere tra la contrattazione nazionale e quella di posto di lavoro, con gli adeguati livelli di confronto regionale per le amministrazioni che hanno tale livello organizzativo. La norma contenuta nel CCNL degli Enti Pubblici, di attribuzione di almeno il 10% delle risorse deve essere il punto di riferimento minimo per le amministrazioni che non l’hanno ancora realizzato, mentre le altre devono puntare a quote maggiori rispetto all’anno scorso.

Lo spostamento di risorse verso la contrattazione di posto di lavoro di per sé non è sufficiente a dare concretezza al potenziamento di quel livello. La contrattazione nazionale di Agenzia, Ente, Ministero o Presidenza, deve sostenere, attraverso scelte concrete, l’intervento sull’organizzazione del lavoro a livello di sede. Non possiamo costringere la contrattazione locale nell’ambito di accordi nazionali troppo rigidi ed esaustivi, a partire dall’orario di lavoro, uno degli istituti importanti per qualsiasi progetto organizzativo.

Nella parte normativa avranno di nuovo un peso importante i processi di riqualificazione. Ovviamente avremo un approccio diverso tra le amministrazioni dove sono state realizzate rispetto a quelle dove ancora i lavoratori non hanno avuto riconosciuto l’arricchimento professionale in atto da tempo. Dobbiamo creare le condizioni per non slegare questi processi dall’organizzazione del lavoro nonché dal ruolo che le amministrazioni pubbliche devono avere nel nostro Paese, contrastando con rinnovato vigore chi vuole dimostrare che lo Stato deve essere ridotto nelle funzioni e nei numeri, sia perché contrasta con la devolution sia perché comunque non funziona, negando così il lavoro e l’impegno che migliaia di lavoratrici e lavoratori profondono ogni giorno.

In questa azione vanno denunciati senza sosta e senza timidezza tutti gli atti e i provvedimenti che vanno in questa direzione, contrastando anche l’idea falsa che ad una parte della compagine governativa farà comunque gli interessi dei dipendenti pubblici. L’attacco del Governo è allo Stato in quanto garante di regole universali e dirette alla coesistenza paritaria dei cittadini e dei loro diritti.

La contrattazione integrativa dovrà fare un salto di qualità anche sui tempi e sulla certezza e trasparenza delle erogazioni. Ci sono le condizioni, pur nei macchinosi meccanismi di formazione del bilancio dello Stato, per chiudere nella prima parte dell’anno gli accordi sui Fondi. Si possono anche ipotizzare accordi che per una parte degli stanziamenti abbiano durata biennale. I tempi entro i quali si concludono le contrattazioni influenzano pesantemente i contenuti dell’accordo stesso. Si possono definire progetti di miglioramento organizzativo e produttivo, per l’anno in corso, a dicembre o, addirittura nel corso dell’anno successivo?

Le nostre scelte sulla contrattazione integrativa devono rivolgersi anche ai livelli di partecipazione. Dobbiamo coinvolgere le strutture territoriali della FP-CGIL, gli eletti nelle RSU e, attraverso loro, i lavoratori nell’elaborazione delle piattaforme e nella gestione del negoziato. Questo obiettivo  si realizza anche con la pratica della validazione delle piattaforme e degli accordi da parte dei lavoratori stessi.

I contratti integrativi non sono semplicemente il sistema per assicurare il livello di reddito dei lavoratori, questo obiettivo principale dei CCNL, ma devono anche intervenire efficacemente sul servizio che le amministrazioni erogano. 

Nei comparti delle Funzioni Centrali, e in special modo nei Ministeri c’è un altro intervento legislativo, su iniziativa del Governo che ha mutato la situazione precedente: la Legge 145/2002. Legge che ha modificato la normativa sulla dirigenza statale introducendo lo spoil system per tutta la dirigenza generale, pur attraverso una norma transitoria e di prima applicazione. Non è la prosecuzione con alcuni adattamenti della disciplina precedente. Siamo di fronte ad un cambiamento radicale. C’è la cessazione automatica dell’incarico, viene eliminato il periodo minimo dell’incarico, nei fatti non c’è più il contratto individuale sostituito da un atto unilaterale dell’amministrazione. Si ripristina, peggiorandola, una situazione pubblicistica del rapporto di lavoro. Si abolisce la separazione tra politica e gestione, principio che avevamo affermato come necessario per una pubblica amministrazione al servizio de cittadino piuttosto che serva di interessi particolari.

Questa interpretazione dello spoil system, infatti, non ha effetti solo sul singolo dirigente, la cui autonomia è messa pesantemente in discussione, ma si riverbera automaticamente sul funzionamento della macchina statale. Quale dirigente cercherà di innovare per migliorare, quando è certo che chi ha in mano il suo destino, dichiara e pratica giornalmente il depotenziamento dello Stato?

Anche le altre pubbliche amministrazioni sono coinvolte da questo cambiamento, o direttamente come nel caso degli organi di vertici degli Enti o, indirettamente, per i cambiamenti che si realizzano al riparo da questo ombrello restauratore.

Naturalmente questi cambiamenti si riflettono sull’intera organizzazione. Il dirigente al quale è stato assegnato un incarico in virtù di questo meccanismo tenderà a riprodurlo coinvolgendo il personale delle aree professionali, creando così un clima diffuso di timore e distante dalla valorizzazione professionale.

Il contenuto delle piattaforme per il rinnovo dei CCNL per la dirigenza, nonché gli accordi, dovranno cercare di recuperare, per quanto riguarda l’Area dirigenti dei Ministeri e l’Area dirigenti Presidenza del Consiglio, confermare per quanto riguarda l’Area dirigenti delle Agenzie ed Enti Pubblici, la sostanza dei principi introdotti con il precedente rinnovo: diritto all’incarico, stabilità dell’incarico stesso, garanzie sulla valutazione, garanzie in caso di attribuzione di incarichi diversi.

Sempre nella stessa logica, con la medesima legge si introduce la vicedirigenza, da definirsi contrattualmente. Si tenta di riprodurre uno schema antico: dividere a blocchi, non comunicanti tra loro, il personale, individuando tra i funzionari i fedeli all’amministrazione, coloro ai quali si possono affidare incarichi di responsabilità. Non si riceve una retribuzione in base agli incarichi assegnati ma si ricevono gli incarichi in base ad uno status, per esempio l’appartenenza ad alcune posizioni dell’area C e il possesso della laurea. Si realizza una nuova gerarchizzazione dei processi lavorativi e  una scomposizione del lavoro facendo venir  meno la possibilità, anche se non ancora realizzata pienamente, di assolvere ad un incarico in relazione alle proprie capacità, anche indipendentemente dal titolo di studio, con ciò riducendo le opportunità di premiare il merito e le qualità professionali. Ovviamente pensiamo che il problema del riconoscimento delle alte professionalità esista e pensiamo di affrontarlo con il nuovo sistema di classificazione, prendendo a riferimento quanto realizzato con il CCNL per le Agenzie Fiscali, compresa la necessità di un investimento economico da parte delle Amministrazioni. Forse il vero obiettivo dei promotori dell’area della vicedirigenza è quello di costruire le premesse di un nuovo comparto di contrattazione realizzando non soltanto la scomposizione del lavoro, ma anche quella dei lavoratori con tutte le ovvie conseguenze in ordine ai processi di progressione verticale nel sistema di classificazione.

Per quanto riguarda gli enti, la stessa legge rimette nell’area della dirigenza  i professionisti. Ancora una volta si fa confusione tra due funzioni diverse tra loro. Per questo abbiamo iniziato ad incontrare i diretti interessati, per costruire insieme le linee del rinnovo contrattuale. 

Questi interventi, insieme ad altri come il progetto di riforma degli Ordini professionali, la sentenza della Cassazione che attribuisce al TAR la competenza sui concorsi interni, il nuovo DDL di modifica del D.Lgs. 165/2001, indicano la strada maestra che il Governo sta seguendo per quanto riguarda il pubblico impiego: smantellare la contrattualizzazione del rapporto di lavoro. Normare per legge il rapporto di lavoro consente di ripristinare un rapporto tra chi concede e chi riceve dove non c’è parità ma subordinazione. Di contorno, ma non meno importante, attraverso questa via si realizza un ridimensionamento del sindacato che, al quel punto dovrebbe svolgere una funzione prevalentemente lobbistica o di raccolta, per conto di voraci avvocati, di ricorsi. 

Il comunicato unitario delle Confederazioni, di gennaio di quest’anno, pone all’ordine del giorno dell’agenda politica del Paese la questione dei rinnovi contrattuali relativi al biennio 2004/2005. Già la nostra categoria aveva avviato una riflessione su questo punto. La fine del sistema concertativo, con la conseguente definizione unilaterale del Governo dell’inflazione programmata, nei fatti modifica le regole per l’individuazione delle richieste economiche dei rinnovi contrattuali previste dall’accordo del 23 luglio 1993. Rimane fermo e va difeso con vigore l’assetto contrattuale lì previsto, con il ruolo fondamentale del contratto nazionale e la funzione integrativa della contrattazione di secondo livello.

Le richieste economiche devono tener conto dello scarto tra inflazione programmata e quella reale del biennio precedente, le risorse da destinare alla contrattazione integrativa, l’inflazione attesa per il biennio in corso e un’ulteriore quota per coprire l’andamento inflativo dei beni primari. 

Il biennio potrà anche essere il momento per individuare i cambiamenti al sistema di classificazione, nella direzione individuata con la previsione delle Commissioni paritetiche, che deve avere come punto di riferimento l’ipotesi di CCNL per il Comparto delle Agenzie Fiscali e quello per la Presidenza del Consiglio.

Per quanto riguarda il comparto Ministeri, inoltre, dovremmo portare a maturazione la discussione sulla creazione dell’area dei professionisti, sulla base dei lavori della precedente Commissione paritetica, chiedendo anche in questo caso risorse aggiuntive.

Nell’ambito dei lavori delle Commissioni si dovrà affrontare anche la questione dei sistemi di valutazione. Ogni soluzione dovrà tener conto del quadro mutato della dirigenza di cui abbiamo parlato in merito alla legge 145/2002, nonché delle novità per gli sviluppi professionali introdotte con l’accordo per le Agenzie Fiscali e la Presidenza del Consiglio. Deve essere data prevalenza e priorità alla valutazione dei fabbisogni formativi per creare condizioni di pari opportunità. Colmati i deficit si può procedere, su base sperimentale a gruppi di lavoratori, per l’attribuzione di incarichi di maggiore responsabilità e complessità. I percorsi di formazione devono, quindi, diventare il punto qualificante nel sistema di valutazione collegato alla classificazione. Occorrerebbe anche aprire una riflessione, rispetto alla valutazione delle prestazioni. Per individuarne le linee principali, tenendo conto dell’attribuzione di maggiori poteri di contrattazione ai posti di lavoro. 

In questo biennio dovremo anche porre la questione dell’avvio immediato del Fondo di Previdenza Complementare. 

Il 2004 è anche l’anno della terza elezione delle RSU. L’obiettivo prioritario è quello di assicurare lo svolgimento delle elezioni. Quindi di coinvolgere il maggior numero di lavoratori e lavoratrici. In questa competizione elettorale la FP-CGIL, nelle Funzioni Centrali può migliorare il dato realizzato nella tornata precedente, sia in termini di voti e percentuali, nonché di posizione rispetto alle altre organizzazioni, soprattutto se con l’attività quotidiana e negoziale sapremo dare, ulteriormente, un senso compiuto alle funzioni e al ruolo delle RSU, questo accanto ad uno sforzo organizzativo che ci consenta di presentare la lista della CGIL in ogni luogo di lavoro. Abbiamo il dovere di dare a tutti i lavoratori delle Funzioni Centrali la possibilità di dare il proprio giudizio sulla nostra Organizzazione.

Questo documento rappresenta la parte generale del programma elettorale, che deve essere implementato, per ogni singola amministrazione, con le proprie specificità senza perdere di vista il contesto politico in cui colloca.

Dobbiamo impedire che ci sia la banalizzazione del proprio lavoro, che demotiva e oscura gli interventi governativi tesi a demolire lo Stato e con esso ogni politica di solidarietà e di protezione.